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第6章 管理人员与组织形式2（第3页）

另一个最基本的变化就是政策和预算的制订更具财务导向，从而取代了以需要或是需求作为基础的做法。反过来，这意味着管理人员必须更好地利用某一给定水平的资金，在前面的章节中已经讨论过这种资金所能带来的极为明显的优先性。筹集的资金的水平经常被当成运作好坏的“指示器”。正如许多运输项目一样，公用事业也曾试图利用私营单位为其产生并提供现金。目前，公立组织在越来越少的情况下被期望充当财产保管人的角色，公众希望他们更具市场导向，并使资源与需求相匹配。这与顾客导向和注重服务质量的趋势是相一致的。许多组织已经被要求制订某种公民宪章以保证他们向公众提供的服务的水平，在某些情况下他们甚至不得不制订罚款条例以用于服务达不到标准的情况。越来越多的工作开始以合同作为基础进行组织，而公用事业部门主体在财务上则部分地甚至是全部地依赖于合同的获得和继续持有，这些合同有时是需要与私营单位进行竞争才能得来的。这种实践现在被称为“市场检验”。

这个概念也同样被用于公务员雇佣合同，尤其是对那些高级职位更是如此。是否能够继任取决于在任时的表现。由此也就产生了在公用事业组织内对劳酬挂钩概念的普遍运用，这将在本书第12章中谈到，虽然这种制度使用的效果很不理想。新的市场自由使高级管理人员有可能获得更多的报酬。私营单位和公用事业范围内主管和高级管理人员的报酬问题将在第12章中进一步讨论，对市场等级、对主管和高级管理人员的报酬进行控制的问题，以及私有化公用事业的增长规模问题等也将在12章中讨论。

在美国一个与之相反的发展变化涉及的是利用政府购买力影响商业行为。联邦政府对其承包商越来越寻求对商业伦理的强加。直到撒切尔夫人在她最后一届任期内完全彻底取缔他们的这些权力之前，英国某些地方政府在对雇员工资的政策上也采用了同样的作法。众议院适用于那些承担政府合同或经济特许权的商业及服务公司的公平工资提案，也在前任撒切尔政府的政策下完全失效。然而，美国的经验表明日益增长的顾客敏感性极有可能给数量日益增多的私营组织创造一种商业压力，即要求他们证明自己的商业道德并且对当地社区和环境表现出极大的责任感。

由国家文职机构和地方政府工作的公开化所引起的重大的变革，尤其是具有竞争性倾向的部分，已经被欧共体获取权利法案指令所禁止。这就意味着赢得政府合同的组织必须对那些在已有的雇佣条件下，在此之前承担此项工作的员工承担责任。

非营利性质贸易或商业的权利范围在工会改革和1993年的雇员权利法案中与其他部分合并。与获取权利指令相关的案例法意味着这些权利在影响私营企业的同时也影响着公共事业组织，尽管即使是在以合同形式承担的工作的开展与以前的情况极其相似，以至于以前的那些权利都被保持和继承下来的条件下，两种环境是否在严格意义上一致，仍然具有很大的不确定性。

区别对经济实体（有可能涉及到要求一定的权利和义务）的控制和对经济行为的控制（不会涉及到上述问题）的原则是极其粗略的。

半自治非政府组织和政府代理机构作为对公用事业范畴的重塑的一部分，许多职能已经系统地脱离了政府部门的直接控制，而改由所指定的监督主体承担。

这些机构主要包括政府指定的托管机构、顾问委员会、筹资机构等。有些人将所有上述机构主体都定义为“半自治非政府组织”，而政府部门在使用这个名词术语时却极为谨慎。在《观察者》1994年的报告中指出“尽管英国并不反对对某些主体使用这个术语，但是根据英国政府的规章制度，在英国根本就不存在所谓半自治非政府组织。英国政府更倾向于使用‘非部门公”

这样的主体并不像所选举的中央政府和地方政府一样，对他们自己的行为直接负有责任。根据1993年的卫报调查，英国存在3000个未经选举的不负责任的委员会和40000个政府指定机构，而到1996年这种组织的数量将会上升到7700个。据统计，价值240亿英镑的以前由地方政府控制的工作已经转移到此类组织。而在地方服务上这些委员会比起地方政府来，所投入使管理人员与组织形式

用的资金要多得多。根据有关统计数据，仅卫生委员会就使用了300亿英镑。31引起这个如此巨大变化的原因部分是这些委员会由于不在政府直接控制之下，而更具进取心和成本效率。这也使得政治家们能够使他们自己远离那些与提供资金有关的问题、有关疑难杂症以及经常与优先权、运作及报酬等有关的敏感性话题。

无论这种使众多的公共花费不直接受民主监督的做法，具有多大的优势，例如更具进取心以及同样的金钱具有更大的价值等，问题总是会不可避免地产生。人们也并不总是非常谨慎地使用这些被赋予的更大的自由。1994年，公共利益委员会就发现了26起忽视财务系统和财务控制以及浪费或不正当使用资金的案子。这些案子中包括财产服务代理委员会由于发票系统崩溃而带来的价值6560万英镑的损失，以及劳工部门由于其无能的计算机系统而造成的4800万英镑的损失。32并不是每一个人都对这种由委员会承担工作、缺乏直接民主责任的形式以及其秘密的运作方式感到满意。许多人提出诚实和公正的公用事业服务的道德准则正在渐渐地被破坏，由此也产生了极大的政治任免权。在《观察者》的文章中对此类变化的评价如下：今年早期，共同公共利益委员会的所有成员宣布，管理公用事业的标准处于自1850年清除掉公民服务和消除任免权以来的最低点。而现在，一切又回到从前，那些尽自己最大努力为公众谋福利的人们则对将会发生什么而感到一片茫然。33另一个问题是半自治非政府组织的优先权问题。尽管不被广大的公众所了解，实际上对于那些被指定为此类机构的主体，事先都要进行极为谨慎和严格的审查以确保其在“政治上的可接受性”。对国家来说，尤其是对国家的某些部分来说，这种做法使可供使用的具有才能的人大为减少。另外，当运行半自治非政府组织的人们与地方社区管理人员之间存在政治上的分歧时，也会引起某种紧张的形式。这种紧张局势在苏格兰和威尔士尤其明显。

公用事业范围内某些特殊部分的其他变化文职行政机构

前面部分中所说的某些部分对于文职行政机构来说同样适应。半自治机构的产生也是特别重要的变化之一。这种做法是在1987年的IBBS（下一步）报告中提出的。36IBBS报告的主要推动力是文职行政机构过于庞大而难于进行有效的管理，而这些工作应当转交给半自治的执行机构去处理。剩下的核心部分则应致力于给出一些政策建议。第一个执行机构，交通工具监督机构最早于1988年建立，从此这个进程就加快了步伐。1979年，撒切尔夫人成为首相时，英国共有732000个文职人员，但是据1994年《观察者》报告的统计在剩余的546000名文职人员中有44000人（8。1%）在1995年中将为执行性机构所代替。《观察者》的政治通讯记者对此的评价是：

此举将留下大约54000名“核心”文职人员专心致力于政策性建议、战略管理、重要的购买、财务和人事职能，而同时另外有49000人因其工作范围过于狭小或太敏感而缺乏可变性管理人员与组织形式

而不适于代理执行也仍留在政府文职部门。37约翰。加勒特。MP，财政部和文职行政机构人员斟选委员会成员之一，在1994年统计新的机构将由30个部长级总部，150个代理机构，上百个半自治非政府自制组织和数千个由私营承包者承担的合同组成。

1994年政府的白皮书中宣告了进一步的变化。这些变化包括在独立的部门或机构中对财政预算和人员安排给予更大的自治权，向下分层以及四年内实现目标总数为50000人的裁员，使文职人员总数少于500000。会计运用的变化也在其中得到了说明，尤其是为更有效地控制资本开支进行和保证资本资源被有效地使用的安排。40“满清官制”系统也会受内阁效能监督单位的核查。其中建议这个系统仍应保留但是对于高层职位的获得和保持应该引进更大的内部和外部竞争。41这些稍后的建议和政府的白皮书的影响结合起来，就导致了文职人员与外部雇员在高层工作上更大的变动，个人雇佣合同包括了工作表现与所获报酬之间的关系。以常规为基础的固定期限的合同对高层工作也不再使用。这些计划中的变化由对财务部运作的回顾而得到了进一步加强。同时也宣布1994年向下分层的工作即将进行，对其他部门和代理机构的控制将不再那么细化，并且某些活动将被减少规模或者被转移。另一个估计是财务部所试点的实际表明在90年代末文职执行机构作为一个整体将会减少100000个工作。42

代理机构在实际中的运作方式也很重要。一个基本的问题就在于究竟给予他们多大的自由。旧有的“WHITLEY”系统的详细而集中的报酬决定方式显而易见地正在改变，但是在一个机构内的报酬方式会对其他机构起影响，最终在这个领域内对自由的限制仍然会继续存在。另一个问题是各代理机构的职员在就导致了一个地域上的极其明显的变化：据估计1993年34以上的代理机构将总部迁移到了伦敦之外。

地方政府

规模和成本效用的问题也是对英国地方政府来说最为重要的问题之一。更进一步引入的管理导向机制的尝试只获得了非常有限的成功。地方政府花费资金的数量等级在19世纪70年代和80年代早期大规模上升，需求导向的政策决策机制导致了许多地方的预算以极大的幅度上升。地方政府花费数量剧增的问题变得如此严重，以至于中央政府针对这个问题制订了一系列的对策措施，其目标主要是建立起一个地方政府将在其中运行的稍紧的财务环境架构。针对这个问题的一个早期措施是于1980年出台的地方政府计划和土地法案，法案规定直接劳动力（建造性）组织必须根据其活动或交易停止时的情况缴纳5%的资本收益。1982年，英格兰和威尔士建立了地方政府审计委员会，而在此以前地方政府的审计都是由地方政府内部自己指定审计员。这个委员会是以中央政府“效能单位”为模型建立起来的，并且半数以上的审计委员会长远的工作是对“所花费资金的价值”进行调查。另一个措施是通过使地方政府减少或撤回财务资助，而控制地方政府的财务花费限额。增长速率上限的设定也被引入，以防止地方政府继续将成本转移到为此付款的公众身上，以获得帐务平衡。对制定不合法的预算的议员将处以额外罚款或被当局取消资格。这些措施的出台就有助于通过不断地增强国家控制，来建立起一个财务导向的政策和预算的模式。

与地方当局花费相关的压力却仍继续存在，尤其是在对地方政府机构实施了强制性竞争投标以及引入了社区收费（选民税）以后。根据1988年的地方政府法案地方政府必须对外部的竞争性投标提供指定的服务。国家环境秘书处被赋予增加所列指定服务项目的权利，并且运用了这种任意性权利扩大了必须向投标提供的服务的范围。与此同时，中央政府也制订了在决定合同承担者时不得将非经济因素考虑在内的禁令。这样做的目的，并不是一定要确保公众服务私有化的安全，而是要确定这些服务政务会是在成本效用的基础上运作的。这个法案也包括对地方政府的进一步控制，以防止其利用某些会计制度绕过对他们的限制。社区收费于1989年最早在苏格兰实行，接着于1990年在英格兰和威尔士实行。社区收费的实施也是为了建立一个地方政府运行的紧缩的财务环境构架。这样做的一个主要原因是督促选民们更清醒地认识到，他们的投票是根据社区收费的规模，而不是以各个党派的政治类别为基础。由于社区收费极不受欢迎，所以费用的收集也相当地困难，同时社区收费也带来了巨大的行政成本，最终政府不得不在1993年将社区收费取消，而用会议税取而代之。会议税较社区收费的优势就在于，它综合考虑了一个居住家庭的收入状况和家庭财产范围内的成年人数量。

所产生的职能不仅与越来越紧的国家财务控制相吻合，也与中央对政务会运作方式越来越严格的控制一致。与这些相关的例子已经给出过，包括冻结政务会卖房所得收入和在学校内采用国家同意的通用课程。对地方当局权力的进一步侵蚀是在对学校的地方管理问题上，不受地方政府控制的学校具有越来越大的独立性。另一个特征是对出版发行指示器和国家联盟明细表的要求，例如以考试结果和到勤率为衡量标准的对学校运作好坏的检查。

要求地方政府提高成本效用的无情压力导致了地方当局管理方式的内部变化。这些变化包括向下分层，更加一般化的管理（与专业管理层次等级相对应），记忆部门间购买者和提供者关系的建立。部门间“服务水平协议”的建立也在稍后产生。

这将带来许多益处，尤其是如果这一改变导致使用者更为严肃地考虑他们的需求的话。这种协议的产生也带来了另一种益处，即“提供者”依靠于他们从内部购买者那里所获得的收入。如果内部服务不那么具有竞争性的话，这也会有利于对合同进行外包。然而，这种方式的关于服务水平的协议的产生也会带来很大的危险。一旦涉及到对预算的制定，注意力就会被放在某一特定部门的利益最大化，而不是整个组织利益的最大化。在涉及到部门间支付的服务水平协议和报酬激励计划之间存在着许多共同特征。后者的不足之处将在第7章中详细讨论。在实际服务水平协议的过程中也会遇到一些问题，如并不是所有的组织活动都能够被明确的划分等。诸如全面质量管理等管理方法的本质就在于打破部门间的界线，而不是强化部门间界线的限制。

国家卫生部

对国家卫生部来说，系统地对优先权进行定义的需求越来越强烈。因为，不加任何限制地满足全国的医药需要的做法越来越明显地表现出难以持续下去的情况。由医药知识、人口老龄化和公民对期望的提高所带来的进步充分而清晰地表明，没有足够的资源用于完成每一件事。最早在1991年，英国就逐步在国内市场实行了为确保可用的资源得到最有效的利用所采取的激进措施。这包括购买者-供应者之间关系的建立。购买者是指地区卫生和家庭卫生机构当局。他们从包括私营组织在内的供应者那里，购买最便宜而有价值的服务。主要的供应者是医院托管机构和其他一般需求。这个系统仍然是由国家进行提供财务保障。资金价值的概念对所发生的变化，尤其是在以前运行的“成本附加”系统内的变化非常重要。这就趋向于将资源给予“有效”的供应者，而所有的供应者都应当时时自省他们是否能够提供更具成本效用的服务。这个新系统以及信息技术有助于基本运作数据的产生，如治疗的比较成本、相比较的等待时间、医院内等候队伍的长度以及药剂的质量等。越来越大的压力也迫使供应者对其自身的工作方式进行反省和检查。

这包括在涉及到提供服务时“综合技能”拥有者，因为这种“综合”性会带来不必要的高成本。同时，这种做法也意图减少全国性的讨价还价和交易，从而在一定程度上达到使新的地方工作组织更容易运行的目的。当地的器械交易已被托管医院和其他服务提供者所采纳。45然而，首先要保证的是满足当地对此方面的解决问题的技能的需求。因此，对某些被要求的技能来说，虽然实际中地区性的和全国性的劳动力市场同时存在，但是必须逐步增加着重点向地方水平转移的进度。其他的重要问题包括资源分配的目标、“英雄式”的医疗的成本以及某些情况下医院服务是否太过专业化和零散化。在引入变革时，许多批评家都对这个系统进行了指责，尤其是在涉及到在更广泛范围内关于所有酬资水平的长期论战时，这种指责就更加激烈了。据统计，因此行政成本从6%上升到了11%，而这种变化就引起了部分利益和被授予的利益之间的激烈的内部斗争。

公用事业范围内的其他变化

经历了同样模式变革的另一个公用事业部分是其他教育和高等教育领域。城市之间的和市政的公共汽车服务已经被解除了管制，并且国家政府正计划对省级警察机构进行重大改变。

其他的教育学院也于1993年脱离了地方政府的控制，并且也成为在全国范围内筹资的独立管理的实体。省级警察机构也被建议脱离地方控制而成为独立的主体。相关的建议包括用“首席执行官”代替首席警官，从而控制他们自身的预算、向下分层、引入行为准则、并实现从军事文化到管理文化的转变、更加文明文雅、在对员工的雇佣和控制上具有更大灵活性。47警察局办公室也根据所负责的工作是否能够文明化或外包，来定义和区分“核心”和“辅助”的活动。可能的变化已经引起了某些管理人员与组织形式

首席警官的忧虑，因为他们预见到这种变化所带来的危险，即警察机构将变成法律执行机关，而不再涉及与公众建立更贴近且更具建设性的一般警务。